A ‘armadilha da dívida’ chinesa é um mito

Deborah Brautigam e Meg Rithmire para o The Atlantic.
6 de Fevereiro 2021.

Tradução pela página Planejamento Estatal.

A China, somos informados, induz os países mais pobres a tomarem empréstimo após empréstimo para construir uma infraestrutura cara que eles não podem pagar e que trará poucos benefícios, tudo com o objetivo final de Pequim eventualmente assumir o controle desses ativos de seus mutuários em dificuldades. À medida que os estados ao redor do mundo acumulam dívidas para combater a pandemia do coronavírus e fortalecer as economias em declínio, os temores de tais possíveis apreensões apenas aumentaram.

Vista desta forma, a internacionalização da China – conforme estabelecido em programas como o Belt and Road Initiative – não é simplesmente uma busca de influência geopolítica, mas também, em alguns relatos, uma arma. Assim que um país é afetado por empréstimos chineses, como um apostador infeliz que pega emprestado da Máfia, ele se torna uma marionete de Pequim e corre o risco de perder um membro.

O principal exemplo disso é o porto de Hambantota, no Sri Lanka. Conforme a história diz, Pequim pressionou o Sri Lanka a tomar dinheiro emprestado de bancos chineses para pagar o projeto, que não tinha perspectiva de sucesso comercial. Termos onerosos e receitas fracas acabaram levando o Sri Lanka à inadimplência, momento em que Pequim exigiu o porto como garantia, forçando o governo do Sri Lanka a entregar o controle a uma empresa chinesa.

O governo Trump apontou Hambantota para alertar sobre o uso estratégico da dívida pela China: em 2018, o ex-vice-presidente Mike Pence chamou isso de “diplomacia da armadilha da dívida” – uma frase que ele usou nos últimos dias do governo – e evidência das ambições militares da China. No ano passado, o antigo procurador-geral William Barr levantou o caso para argumentar que Pequim está “sobrecarregando os países pobres com dívidas, recusando-se a renegociar termos e, então, assumindo o controle da própria infraestrutura”.

Como Michael Ondaatje, um dos maiores cronistas do Sri Lanka, disse certa vez: “No Sri Lanka, uma mentira bem contada vale mais que mil fatos”. E a narrativa da armadilha da dívida é apenas isso: uma mentira, e poderosa.

Nossa pesquisa mostra que os bancos chineses estão dispostos a reestruturar os termos dos empréstimos existentes e nunca realmente apreenderam um ativo de nenhum país, muito menos do porto de Hambantota. A aquisição de uma participação majoritária no porto por uma empresa chinesa foi um aviso, mas não é o que ouvimos com frequência. Com uma nova administração em Washington, a verdade sobre o caso amplam, talvez intencionalmente mal compreendido do Porto Hambantota deveria ser esclarecida.

A cidade de Hambantota fica no extremo sul do Sri Lanka, a poucas milhas náuticas da movimentada rota marítima do Oceano Índico, que responde por quase todo o comércio marítimo entre a Ásia e a Europa, e mais de 80 por cento do comércio marítimo global comércio. Quando uma empresa chinesa conseguiu o contrato para construir o porto da cidade, ela estava entrando em uma competição ocidental em curso, embora os Estados Unidos tivessem abandonado em grande parte.

Foi a Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional – não a China – que financiou a principal empresa de engenharia e construção do Canadá, SNC-Lavalin, para realizar um estudo de viabilidade para o porto. Obtivemos mais de 1.000 páginas de documentos detalhando esse esforço por meio de uma solicitação da Lei de Liberdade de Informação. O estudo, concluído em 2003, confirmou a viabilidade da construção do porto de Hambantota, e os documentos comprobatórios mostram que o maior medo dos canadenses era perder o projeto para os concorrentes europeus. A SNC-Lavalin recomendou que fosse realizada por meio de um acordo de joint-venture entre a Autoridade Portuária do Sri Lanka (SLPA) e um “consórcio privado” em uma base de construção, operação e transferência, um tipo de projeto em que uma única empresa recebe um contrato para realizar todas as etapas necessárias para colocar essa porta em funcionamento e, em seguida, operá-la quando for necessário.

O projeto canadense não avançou, principalmente por causa das vicissitudes da política do Sri Lanka. Mas o plano de construir um porto em Hambantota ganhou força durante o governo dos Rajapaksas – Mahinda Rajapaksa, que serviu como presidente de 2005 a 2015, e seu irmão Gotabaya, o atual presidente e ex-ministro da defesa – que cresceu em Hambantota. Eles prometeram trazer grandes navios para a região, uma chamada que ganhou urgência depois que o devastador tsunami de 2004 pulverizou a costa do Sri Lanka e a economia local.

Revisamos um segundo relatório de viabilidade, produzido em 2006 pela empresa de engenharia dinamarquesa Ramboll, que fez recomendações semelhantes aos planos apresentados pela SNC-Lavalin, argumentando que uma fase inicial do projeto deveria permitir o transporte de carga não contêiner- petróleo, carros, grãos – para começar a gerar receita, antes de expandir o porto para poder lidar com o tráfego e armazenamento de contêineres tradicionais.

Àquela altura, o porto da capital Colombo, a 160 quilômetros de distância e consistentemente um dos mais movimentados do mundo, tinha acabado de se expandir e já estava aumentando sua capacidade. O porto de Colombo, no entanto, estava bem em no centro da cidade, enquanto Hambantota possuía um interior, o que significava um maior potencial de expansão e desenvolvimento.

Olhar para um mapa da região do Oceano Índico na época era ver oportunidades e expandir a classe média em todos os lugares. Famílias na Índia e em toda a África estavam exigindo mais bens de consumo da China. Países como o Vietnã estavam crescendo rapidamente e precisariam de mais recursos naturais. Para justificar sua existência, o porto de Hambantota teria que assegurar apenas uma fração da carga que passava por Cingapura, o porto de transbordo mais movimentado do mundo.

Munido com o relatório Ramboll, o governo do Sri Lanka abordou os Estados Unidos e a Índia; ambos os países disseram não. Mas uma empresa de construção chinesa, a China Harbor Group, soube das esperanças de Colombo e fez um forte lobby pelo projeto. O China Eximbank concordou em financiá-lo e o China Harbor ganhou o contrato.

Isso foi em 2007, seis anos antes de Xi Jinping lançar a Iniciativa da “Nova rota da seda” . O Sri Lanka ainda estava na última e mais sangrenta fase de sua longa guerra civil, e o mundo estava à beira de uma crise financeira. Os detalhes são importantes: o China Eximbank ofereceu um empréstimo comercial de US $ 307 milhões de 15 anos com um período de carência de quatro anos, oferecendo ao Sri Lanka uma escolha entre uma taxa de juros fixa de 6,3% ou uma que subiria ou cairia dependendo da LIBOR, uma taxa flutuante . A Colombo escolheu a primeira, ciente de que as taxas de juros globais apresentavam tendência de alta durante as negociações e na esperança de travar o que considerou serem termos favoráveis. A Fase I do projeto do porto foi concluída dentro do cronograma em três anos.

Para um país dilacerado por conflitos que lutava para gerar receita fiscal, os termos do empréstimo pareciam razoáveis. Como Saliya Wickramasuriya, o ex-presidente do SLPA, nos disse: “Não foi fácil obter empréstimos comerciais de US $ 300 milhões durante a guerra”. No mesmo ano, o Sri Lanka também emitiu seu primeiro título internacional, com taxa de juros de 8,25%. Ambas as decisões voltariam para assombrar o governo.

Finalmente, em 2009, após décadas de violência, a guerra civil no Sri Lanka chegou ao fim. Estimulado pela vitória, o governo embarcou em um esforço financiado por dívida para construir e melhorar a infraestrutura do país. As taxas de crescimento econômico anual subiram para 6%, mas o peso da dívida do Sri Lanka também disparou.

Em Hambantota, em vez de esperar pela fase 1 do porto para gerar receita como a equipe da Ramboll havia recomendado, Mahinda Rajapaksa avançou com a fase 2, transformando Hambantota em um porto de contêineres. Em 2012, o Sri Lanka tomou emprestado outros US $ 757 milhões do China Eximbank, desta vez a uma taxa de juros pós-crise financeira reduzida de 2 por cento. Rajapaksa tomou a liberdade de nomear o porto com seu próprio nome.

Em 2014, Hambantota estava perdendo dinheiro. Percebendo que precisava de operadores mais experientes, o SLPA assinou um acordo com a China Harbour e o China Merchants Group para que eles desenvolvessem e operassem em conjunto o novo porto por 35 anos. A China Merchants já estava operando um novo terminal no porto de Colombo, e a China Harbour havia investido US $ 1,4 bilhão em Colombo Port City, um lucrativo projeto imobiliário envolvendo a recuperação de terras. Mas enquanto os advogados redigiam os contratos, uma turbulência política estava tomando forma.

Rajapaksa convocou uma eleição surpresa para janeiro de 2015 e nos meses finais da campanha, seu próprio ministro da saúde, Maithripala Sirisena, decidiu desafiá-lo. Como os candidatos da oposição na Malásia, Maldivas e Zâmbia, as relações financeiras do titular com a China e as alegações de corrupção serviram para um potente material de campanha . Para choque do país, e talvez dele mesmo, Sirisena venceu.

Os pagamentos elevados de títulos soberanos internacionais, que representam quase 40% da dívida externa do país, colocaram o governo da Sirisena em apuros fiscais quase imediatamente. Quando a Sirisena assumiu o cargo, o Sri Lanka devia mais ao Japão, ao Banco Mundial e ao Banco Asiático de Desenvolvimento do que à China. Dos US $ 4,5 bilhões em serviço da dívida que o Sri Lanka pagaria em 2017, apenas 5% eram por causa de Hambantota. Os governadores do Banco Central sob Rajapaksa e Sirisena não concordam muito, mas ambos nos disseram que Hambantota, e as finanças chinesas em geral, não eram a fonte da crise financeira do país.

Também nunca houve um default. Colombo providenciou um resgate do Fundo Monetário Internacional e decidiu levantar os dólares tão necessários alugando o Porto Hambantota de baixo desempenho para uma empresa experiente – exatamente como os canadenses haviam recomendado. Não houve um concurso público e as duas únicas ofertas vieram da China Merchants e da China Harbour; O Sri Lanka escolheu a China Merchants, tornando-se o acionista majoritário com um arrendamento de 99 anos, e usou a injeção de dinheiro de US $ 1,12 bilhão para reforçar suas reservas estrangeiras, não para pagar o China Eximbank.

Antes do episódio do porto, “o Sri Lanka poderia afundar no Oceano Índico e a maior parte do mundo ocidental não notaria”, Subhashini Abeysinghe, diretor de pesquisa da Verité Research, um think tank independente com sede em Colombo, nos contou. De repente, a nação-ilha apareceu com destaque em discursos de política externa em Washington. Pence expressou preocupação de que Hambantota pudesse se tornar uma “base militar avançada” para a China.

No entanto, a localização de Hambantota é estratégica apenas do ponto de vista comercial: o porto é cortado na costa para evitar as fortes ondas do Oceano Índico, e seu canal estreito permite que apenas um navio entre ou saia por vez, normalmente com a ajuda de um rebocador. No caso de um conflito militar, as embarcações navais estacionadas ali seriam proverbiais peixes em um barril.

A noção de “diplomacia da armadilha da dívida” coloca a China como um credor conivente e países como o Sri Lanka como suas vítimas crédulas. Olhando mais de perto, no entanto, a situação é muito mais complexa. A marcha da China para fora, assim como seu desenvolvimento doméstico, é sondagem e experimental, um processo de aprendizagem marcado por ajustes frequentes. Após a construção do porto de Hambantota, por exemplo, as empresas e bancos chineses aprenderam que os homens fortes caem e que é melhor ter estratégias para lidar com o risco político. Eles agora estão desenvolvendo essas estratégias, melhorando em discernir oportunidades de negócios e retirando-se de onde sabem que não podem vencer. Mesmo assim, líderes e pensadores americanos, tanto republicanos quanto democratas, fizeram discursos sobre o “colonialismo moderno” da China.

Nos últimos 20 anos, as empresas chinesas aprenderam muito sobre como jogar em um negócio de construção internacional que continua dominado pela Europa: enquanto a China tem 27 empresas entre as 100 maiores empreiteiras globais, contra nove em 2000, a Europa tem 37, menos do que os 41 que tinham. Os EUA têm sete, em comparação com 19 há duas décadas.

As empresas chinesas não são as únicas empresas a se beneficiar de projetos financiados pela China. Talvez nenhum país tenha ficado mais alarmado com Hambantota do que a Índia, o gigante regional que várias vezes rejeitou os apelos do Sri Lanka por investimento, ajuda e parcerias de capital. No entanto, uma empresa liderada pela Índia, Meghraj, juntou-se à empresa de engenharia sediada no Reino Unido Atkins Limited em um consórcio internacional para escrever o plano de longo prazo para o Porto Hambantota e para o desenvolvimento de uma nova zona de negócios. As empresas francesas Bolloré e CMA-CGM fizeram parceria com a China Merchants e a China Harbour no desenvolvimento de portos na Nigéria, Camarões e outros lugares.

O outro lado do mito da armadilha da dívida envolve os países devedores. Lugares como Sri Lanka – ou, nesse caso, Quênia, Zâmbia ou Malásia – não são estranhos aos jogos geopolíticos. E eles estão irritados com as opiniões americanas de que foram facilmente enganados. Como um político da Malásia comentou para nós, falando sob condição de anonimato para discutir como as finanças chinesas figuravam no drama político daquele país, “O Departamento de Estado dos EUA não pode dizer a diferença entre a retórica de campanha de que nossos oponentes são escravos da China e se realmente são escravos para a China?”

Os eventos que levaram à aquisição de uma participação majoritária em um porto do Sri Lanka por uma empresa chinesa revelam muito sobre como nosso mundo está mudando. A China e outros países estão se tornando mais sofisticados na negociação uns com os outros. E seria uma pena se os EUA deixassem de aprender com eles.

DEBORAH BRAUTIGAM é Professora de Economia Política Internacional na Escola de Estudos Internacionais Avançados da Universidade Johns Hopkins

MEG RITHMIRE é Professora Associada na Harvard Business School.

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